Acuerdo de Escazú / Puerto San Martín

El primero, un acuerdo de ALC; el segundo la evaluación de la ampliación del puerto y actividades portuarias en la Bahía de Paracas.

No soy internacionalista ni especialista en Derecho Ambiental, pero ambas noticias me preocupan. Creo que necesitan más difusión pública y no sólo especializada que -tal vez- esté habiendo, pero siempre en círculos cerrados.

El Acuerdo de Escazú

Escazú es una ciudad de Costa Rica -también es el nombre de una Zona Protegida en ese país de Centroamérica- donde países de América Latina y el Caribe (ALC) suscribieron en marzo de 2018 un acuerdo sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en esta región.

Para que el acuerdo entre en vigor se necesita la firma de 11 países y, es casi común en todos que, para que rija en un país, necesita la ratificación de su Congreso. Según información pública a la que he accedido, hasta abril de 2020 ya habían ratificado este acuerdo 8 países (ver aquí la información). El Congreso del Perú debe debatir y ratificarlo, o no.

Nadie duda que es importante y hasta bienvenido acceder a la información y a la justicia, así como tener opciones de participación activa en políticas y acciones relativas al medio ambiente. Pero, también es un tema sensible y que usualmente se encuentra entre dos fuegos y donde el sano equilibrio nos es muchas veces esquivo. Ejemplos tenemos tristemente de sobra: el "Baguazo", "Conga va o no va", "Tía María", entre otros.

Los tres aspectos tratados en el acuerdo están regulados en el Perú por nuestras normas internas:

Uno.- La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,

Dos.- Los artículos 49 y 50 de la Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) sobre participación ciudadana. Destaca en ésta el Artículo III (sobre los Principios rectores de la ley) que dice:

"Artículo III.- Del derecho a la participación en la gestión ambiental
Toda persona tiene el derecho a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones, así como en la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno. El Estado concerta con la sociedad civil las decisiones y acciones de la gestión ambiental".

En este mismo ámbito, seguro no escapará de nuestra memoria la llamada Ley de Consulta Previa ("Ley del Derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios") con relación a "las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo"; derecho de consulta que se extiende "a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos" (artículo 3).

Tres.- La misma Ley General del Ambiente, en cuyo Artículo IV dice:

"Artículo IV.- Del derecho de acceso a la justicia ambiental
Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos.

Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia".

Y, concretamente, el Código Procesal Constitucional recoge en el artículo 40 de su texto que cualquier persona puede interponer una demanda de amparo contra "la amenaza o violación del derecho al medio ambiente".

Entonces, estos temas no nos resultan ajenos, por lo que -en principio- no debería sobresaltarnos la ratificación del acuerdo por el Congreso, pero ciertamente (a) nos da exposición internacional en caso tanto de cumplimiento como incumplimiento y, (b) en cierto modo, renunciamos a un margen de competencia nacional.

Respecto de lo primero:

Si incumplimos el acuerdo, cualquier otro país podrá demandarnos ante la Corte Internacional de Justicia (artículo 19.2.a) o ante la corte arbitral que los Estados firmantes acuerden (artículo 19.2.b).

Esto se podría dar, por ejemplo:

Si el Estado demandado no protegió correctamente al defensor de los derechos humanos de nacionalidad de otro de los países firmantes. Imaginemos que el Perú no brindó protección adecuada a un defensor de nacionalidad brasileña o mexicana.

También, y esto es más probable, porque el incumplimiento del acuerdo generaría beneficios indebidos al país infractor. Imaginemos la construcción inconsulta de una represa o de una carretera en una zona protegida. Puede generar beneficios económicos al comercio o exportación, perjudicando a otro país firmante que va mucho más lento porque sí sigue el procedimiento de consulta y participación ciudadana.

Respecto de lo segundo:

Cuando un país firma un acuerdo internacional, acepta que -una situación que vería exclusivamente de manera interna- sea analizada por los otros países firmantes del acuerdo. Así, pierde cierta "competencia" por no decir "soberanía", que es un aspecto que a veces se debate.

El Acuerdo de Escazú no es la excepción. En su artículo 15 se estipula la creación de una "Conferencia de las Partes", una suerte de "directorio" donde se debatirá, por ejemplo (transcribo y es muy importante):

Artículo 15.4:

"En su primera reunión, la Conferencia de las Partes:
a) deliberará y aprobará por consenso sus reglas de procedimiento, que incluirán las modalidades para la participación significativa del público".   

Para más información, el acuerdo define qué es "público": "se entiende (por) una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas, que son nacionales o que están sujetos a la jurisdicción nacional del Estado Parte" (artículo 2.d).

Es decir, internacionalmente y no internamente, se decidirá sobre el mecanismo y modalidades de participación ciudadana en las decisiones que impactan al medio ambiente y, dado que en el Perú ya existe una legislación al respecto, se puede considerar que ésta no es adecuada o suficiente. Aceptar esta "delegación de competencia" -por llamarlo de algún modo- suele "dolerle" a los Estados y hacerlos reflexionar sobre si dar marcha atrás o no.

Veamos, como mera ilustración, un par de textos del Acuerdo de Escazú sobre las obligaciones de los Estados respecto de la participación pública en la toma de decisiones ambientales (artículo 7, numerales 16 y 17):

"16. La autoridad pública realizará esfuerzos por identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, y promoverá acciones específicas para facilitar su participación. 

17. En lo que respecta a los procesos de toma de decisiones ambientales a los que se refiere el párrafo 2 del presente artículo, se hará pública al menos la siguiente información:

a) la descripción del área de influencia y de las características físicas y técnicas del proyecto o actividad propuesto;

b) la descripción de los impactos ambientales del proyecto o actividad y, según corresponda, el impacto ambiental acumulativo;

c) la descripción de las medidas previstas con relación a dichos impactos;

d) un resumen de los puntos a), b) y c) del presente párrafo en lenguaje no técnico y comprensible;

e) los informes y dictámenes públicos de los organismos involucrados dirigidos a la autoridad pública vinculados al proyecto o actividad de que se trate;

f) la descripción de las tecnologías disponibles para ser utilizadas y de los lugares alternativos para realizar el proyecto o actividad sujeto a las evaluaciones, cuando la información esté disponible; y

g) las acciones de monitoreo de la implementación y de los resultados de las medidas del estudio de impacto ambiental.

La información referida se pondrá a disposición del público de forma gratuita, de conformidad con el párrafo 17 del artículo 5 del presente Acuerdo".

¿Mi impresión del tema?

Mi impresión es que el Acuerdo de Escazú será bueno o malo en la medida de las personas que estén sentadas en esta "Conferencia de las Partes".

Lo pondré de esta manera:

• Si en este "directorio" se sientan anti mineros, podrían exigir que los proyectos mineros y similares (petróleo, electricidad) generen un impacto cero (0) o muy cercano, con lo cual, los proyectos no se concretarían.

• Por el contrario, si en el "directorio" se sientan personas sesgadas hacia la libertad de la empresa, podríamos ver situaciones en las que se pone de lado el impacto ambiental, permitiéndose el desarrollo libre empresarial. Se me viene a la mente la crítica que ha hecho la prensa internacional al grado de desforestación de la Amazonía permitido por Brasil (veamos aquí, por ejemplo una noticia relacionada). Si a eso le sumamos un presidente que dice dudar de la existencia del cambio climático, lo que venga a continuación es imaginable.

En este contexto, ya estoy viendo las pugnas entre lobbies. De un lado y de otro, peleando por poner a sus "representantes" (claro que no lo serán formalmente) en un asiento. Y hay millones de dólares en juego.

Para tener una idea de esto último: tan sólo uno de los "fondos" existentes para hacer frente a problemas ambientales, el "Fondo para el Medio Ambiente Mundial" (FNAM o GEF por sus siglas en inglés), creado por el Banco Mundial en 1991 con US$1,000 millones, indicó en su Informe de julio de 2019, centrado únicamente en la "Lucha contra la desertificación" (ver aquí), que entre julio de 2017 y junio de 2019:

"(...) la proporción entre el financiamiento del FMAM y el cofinanciamiento en la cartera del AFDT [American Foundation for Donation and Transplantation] fue de 1 a 6: con un monto total de financiamiento del FMAM para proyectos de USD 1139,79 millones se movilizaron otros USD 6842,23 millones en cofinanciamiento" [en Conclusiones, página 27 - el énfasis es mío].

En caso desee revisar el texto íntegro del Acuerdo de Escazú, puede clickear aquí.

El puerto "San Martín"

La importante revista de economía y negocios "Fortune" ha alertado en su edición del 11.07.2020 que la minería en el Perú está amenazando una de las reservas naturales más grandes del mundo: la Reserva de Paracas, en la Región Ica.

Puede acceder aquí a la publicación original en inglés: "The mining industry in Peru is threatening one of de worls's great nature preserves".

El diario Gestión del 12.07.2020 ha replicado esta noticia (aquí el enlace), indicando que "la reserva ahora está en peligro debido a la intención de un consorcio de transportar y exportar concentrados de cobre y zinc a través del Puerto San Martín".

Amarremos esta noticia con la anterior (Acuerdo de Escazú). Dos medidas que tendría que cumplir el Perú -y bajo la mirada internacional- son (artículo 7.17):

"b) la descripción de los impactos ambientales del proyecto o actividad y, según corresponda, el impacto ambiental acumulativo; c) la descripción de las medidas previstas con relación a dichos impactos".

Si el Perú ya hubiera ratificado el acuerdo, ¿pasaríamos la evaluación internacional?

Conozco personalmente algunas operaciones de transporte de concentrado de mineral y de traspaso y descarga final portuaria a las embarcaciones. Pueden ser operaciones muy limpias, que suelen enfocarse fuertemente en medidas de seguridad ambiental.

Pero, me preocupa no sólo si la operación será limpia, que seguramente lo será, sino su efecto acumulativo a lo largo de los años (¿mis nietos verán la Reserva como yo la vi?); su protocolo de control contra accidentes(*) y, aun cuando todo esto sea de impacto virtualmente nulo, lo que me preocupa es:

• El proceso constructivo de la ampliación y adecuación del puerto a la recepción y traspaso de los minerales a los barcos y,

• Que, tan sólo el transporte del mineral hacia y desde el puerto, ya constituye un impacto en la Reserva. A este respecto, Gestión, citando a la revista "Fortune", dice: "el mero aumento en el tráfico de los vehículos pesados a través de la reserva, por la cual conducirán hasta 13,000 camiones llenos de concentrado de mineral cada año, ya representa una fuente innegable de ruido y contaminación visual".

¿Por qué no exigir un mineroducto o una operación bimodal ferrocarril-camión?, ¿por qué no una Asociación Público-Privada (APP) para el diseño y ejecución de alguno de ellos, ya que queremos reactivar la economía? Seguramente costos y tiempo me dirán... está bien, pero deberíamos hablar públicamente de todo eso y sopesarlo.

Precisamente, desde mi punto de vista, la publicitación del Gobierno a esta situación ha sido muy escaza, casi como que no quisiera que se enteraran el público involucrado ("stakeholders" dirían en inglés los expertos) y la población en general.

Prestémosle atención a ambas noticias, contribuyamos con nuestra opinión; no nos arrepintamos luego.

(*) En este tema, la re-revisión de los protocolos de atención de accidentes y medidas de remediación es vital. Así, por más medidas de control, los accidentes -por definición- suelen ser eso, situaciones accidentales.